《外嫁女与村民权》专题报道之一
38位外嫁女讨回村民权
■ 记者 王 健
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【编者按】
1998年11月，随着村民委员会组织法由“试行法”变为“正式法”，中国基层民主制度进一步得到了法律确认。
大量的村规民约以民主决策的形式出现在田间地头。
村规民约的制订，体现了大多数村民的意志，却也损害了一少部分村民的合法权益。其中，以出嫁或者离婚的农村妇女的土地权益流失最为严重。
在村委会组织法颁布7年后，新修订的妇女权益保障法正式生效。该法明确规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”
然而，在以民主的名义通过的村规民约面前，法律和政府部门都显得有些“力不从心”。“村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触”的法律条款往往沦为一种摆设。
究竟该不该对村规民约的合法性进行审查？由哪个部门来审查？村规民约违法如何处理？据了解，今年2月7日，民政部已经将起草的村民委员会组织法修订草案送审稿报送国务院，目前国务院法制办正在抓紧修改。希望村委会组织法的修改能对这些疑问给出准确的答案。
村民代表会议的讨论结果，让钟锦秀一下子失去了文头岭村村民的资格。
2006年8月24日，广东省惠州市惠城区桥东街道办事处文头岭村就村民待遇问题召集村民代表会议。会上形成了两项决定。
“一、2005年12月31日以前迁入户口的村民与原村民同等待遇；2006年1月1日至4月底以前迁入户口的村民享受50％待遇，2006年5月1日以后迁入户口的村民不享受待遇。二、嫁出女（包括已离婚在内）不享受集体待遇，嫁本村男村民的离婚的除外。”
这次会议形成的决议并没有使所有村民都满意。决议公示后，钟锦秀和另外37位外嫁女找到了村委会主任钟国材，指出公告带有明显的歧视色彩。钟国材强调，村民代表大会通过的决议不能随意改变。
在多次争取无果后，钟锦秀和另外37位外嫁女开始到各级政府和妇联上访。8个月后，在北京大学法学院妇女法律研究与服务中心（以下简称“北大妇女援助中心”）的帮助下，在惠州市市委书记的过问下，文头岭村村委会才最终承认钟锦秀等38位外嫁女为文头岭村村民，享受村民待遇。
村民“民主决策”出嫁女村民待遇被取消
1964年，钟锦秀出生在文头岭村。20岁时，经人介绍，她认识了刚从部队转业到深圳的丈夫。不久，两人便迈入了婚姻的殿堂。由于丈夫是城镇户口，钟锦秀是农村户口，所以婚后两人一直过着两地分居的生活。随着3个女儿的相继出生，两人的感情也走到了尽头。
1996年，钟锦秀和丈夫正式办理了离婚手续。从此，她靠起早贪黑耕种三亩六分薄地，一个人担负起了养活全家四口人的重任。 2001年，全国取消农业税的喜讯传来，文头岭村的村民个个欢呼雀跃，但是钟锦秀却垂头丧气。原来她家的三亩六分田地被村委会宣布无条件收回了！
钟锦秀找到时任村委会主任的钟国材，质问道：“我家的土地15年的承包合同还没有到期，为什么要提前收回？”钟国材回答：“这是村民代表大会决定的，我也没有办法。”
钟锦秀认为，她在土地承包期间按时交纳公粮，承担了作为村民的各种义务，并没有违反国家法律，将她全家的承包地充公没有任何道理。 为此，她多次到桥东街道办事处、惠城区和各级妇联反映问题，最终迫于压力，文头岭村村委会同意钟锦秀耕种原来的一亩自留地，对其余田地的事只字不提。
此后，无论钟锦秀到任何部门“告状”，文头岭村村委会始终没有给她恢复以前耕种的田地。
转眼间，到了2006年。这一年，随着城市建设的迅猛发展，文头岭村大片的土地被征用作为旅游项目开发。在拿到大笔补偿款后，村委会决定拿出部分钱分配给村民，以解决村民失地后的生计问题。钟锦秀等38位外嫁女却被排除在外，她们不但不能分到村里发放的生活费，还被剥夺了集体经济收益的分红权和分配权。
钟锦秀等38位外嫁女想不通，联名向文头岭村村委会递交了题目为《要求平等公正对待出嫁女的报告》的书面报告。在报告中，钟锦秀等外嫁女质询村委会：“我们这些外嫁女由于是农村户口，早在八九十年代分配工作时就没有份，现在岁数大了找工作也没有机会，想在村里耕田种菜为生吧，又没有地，我们今后的生活怎么过？”
钟锦秀等外嫁女认为，她们同样是文头岭村的后代、姐妹，不是“泼出去的水”，应该受到公平对待。
10月25日，文头岭村村委会以书面形式明确回复钟锦秀等38位外嫁女：根据2006年8月24日村民代表讨论决定：嫁出女及已离婚的嫁出女不得分红。与此同时， 一些原本不符合分红条件的村民却得到了土地征用款分红，这让钟锦秀感到不公和气愤。
钟锦秀告诉记者，近两年有很多户口已经迁出多年，但听说有土地征用补偿的人又纷纷将户口迁回文头岭，他们居然拿到了土地征用款分红！“我们这些外嫁女即使在土地被村里收回后，还承担了集资建小学、集资建水塔等村民应当承担的义务，就连计划生育、选举也都在村里。如今却得不到一些村民的认可，被强制剥夺了集体经济收益的分红权、分配权。”
为了保障自己应得的权益，钟锦秀等外嫁女们多次与村委会协商，要求恢复村民待遇，参与村里土地征用款的分红，但均被拒绝。
在对村委会的态度彻底失望后，钟锦秀等38位外嫁女走上了漫漫维权路。
政府束手无策 维权外嫁女成“烫手山芋”
钟锦秀等38位出嫁女开始逐级到妇联反映情况。无论是惠城区妇联，还是惠州市妇联都作出了说明，认为钟锦秀等38位外嫁女“应享受与男子平等的土地承包权、集体经济组织收益分配权和分红权”，但问题始终没有得到解决。
2006年10月，她们将情况反映到全国妇联。全国妇联转介北大妇女援助中心。钟锦秀等38位外嫁女的遭遇引起了北大妇女援助中心的高度关注，决定为这些外嫁女无偿提供法律援助，通过法律途径为这些出嫁女讨回公道。
11月7日，北大妇女援助中心郭建梅主任和李莹律师专程赶往惠州立案，没想到吃了个闭门羹。当地法院拒绝受理此案，并表示这类案件广东省全省法院都不予受理，必须通过行政途径，在不服行政机关行政决定的情况下，通过行政诉讼解决。
郭建梅主任和李莹律师认识到，如果坚持诉讼，维权的过程会变得异常艰难，时间也会拖得很漫长，外嫁女权益将很难得到真正的维护。那么，为何不以这个案子为契机，不走诉讼途径，探索一条通过行政手段解决此类案件的新途径？
2006年11月10日，郭建梅主任和李莹律师来到文头岭村所属的桥东街道办事处。在表达了她们的意见后，桥东街道办事处的有关负责人表示，外嫁女是特殊的户口迁移时代的特殊产物，在很多农村与城市的结合部位，都有类似的情况。由于国家在这方面没有统一的规定，为了稳定村上的集体资产，村民都按照《村民委员会组织法》对村里的集体资产实行村民自治、自主管理，政府部门不好进行干涉。
“对于钟锦秀等外嫁女的情况，我们政府部门也都了解，很难进行处理。”桥东街道办事处的那位负责人说，“不过，我们一定会公平、合法地落实这件事。”
3天后，桥东街道办事处向文头岭村下发了《关于处理涉及出嫁女集体经济组织收益分配事项的指导意见》，要求文头岭村就涉及外嫁女集体经济组织收益分配事项做出合法决议。
“街道办事处的函态度模糊，村委会根本就置之不理。我只好亲自与街道办事处联系，他们答复说会继续与村委会沟通，但是需要时间。”钟锦秀回忆说。
就这样，两个星期过去了，文头岭村村委会还是没有任何动静。郭建梅主任亲自给惠城区区委李书记打电话，请求惠城区区委区政府对钟锦秀等38位外嫁女的村民待遇问题给个说法。
2006年11月30日下午，惠城区政府在桥东街道办事处召开了由惠城区政府、桥东街道办事处、文头岭村等单位负责人参加的联席会议，专题研究文头岭村外嫁女享受村民待遇问题。会议认为，外嫁女无论过去、现在及将来都应享有与村民同等的各项权利，以前没有给的要补发，并将会议情况以纪要下发文头岭村村委会执行。
12月1日，桥东街道办事处以红头文件的形式出台了《关于涉及出嫁女集体经济组织收益分配事项的处理意见》。桥东街道办事处明确指出，文头岭村村委会2006年8月24日召开的村民代表会议作出的外嫁女不享受集体经济组织收益分配权的决议，违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第32条、第33条规定，应当依照法定程序予以修正。
桥东街道办事处的文件下发后，在文头岭村掀起了轩然大波。部分村民为了表示不满情绪，甚至到桥东街道办事处上访，坚决不同意给钟锦秀等外嫁女村民待遇。桥东街道办事处的文件被文头岭村村委会束之高阁。
惊动市委书记 外嫁女讨回村民待遇
2007年1月，文头岭村就土地征用款第二次为全体村民分红。钟锦秀等外嫁女再次找到村委会主任钟国材，要求享受村民待遇。钟国材表示，村民代表会议经过研究，已经同意给她们38位外嫁女每人5000元作为补偿。但是，今后文头岭村发放生活费、分红仍然没有她们的份。钟锦秀当即表示，如果不承认她们这些外嫁女的村民身份，她拒绝领取这笔补偿款。
经过这次风波后，钟锦秀等38位外嫁女联名给惠城区政府写信，表达了对桥东街道办事处的失望和无奈，要求区政府直接处理此事，维护她们的合法权益。她们认为桥东街道办事处面对文头岭村村委会的违法行为，一直没有采取积极的措施，完全是一种行政不作为行为。
然而，接下来的几个月里，钟锦秀等38位外嫁女的村民待遇问题依然如石沉大海，没有任何音讯。钟锦秀有些绝望了。
得知这一消息后，北大妇女援助中心专门给惠州市市委书记黄业斌去了一封函，希望市领导能亲自关注此事。在去函中，北大妇女援助中心这样写道：“惠城区政府、桥东街道办事处作为一级政府及其派出机构，理应履行国家法律赋予的行政管理权和行政监督权。虽然文头岭村实行村民自治，但必须是在法律的框架下合法地进行，而且这种权利也不应当是无限制的，更不应当是滥用的，惠城区政府、桥东街道办事处完全可以行使行政管理职能进行合法有效的引导和干预，但是时近半年，这个问题仍然没有得到有效解决，反映了我们的政府在处理这件事情上的不力。”
去函发出半个月后，从文头岭村传来消息，黄业斌市委书记亲自批示，要尽快落实解决钟锦秀等38位外嫁女的村民待遇问题。桥东街道办事处的工作人员主动进驻文头岭村，分成5个小组做村干部、村民代表的工作，宣传有关妇女权益保护的法律法规，并责成文头岭村村委会尽快修正2006年8月24日召开的村民代表会议作出的外嫁女不享受集体经济组织收益分配权的决议。
3月31日下午，文头岭村村委会和钟锦秀等38位外嫁女达成了共识，户口在村里的外嫁女权益以个人身份按无责任田的村民对待。
5月20日，钟锦秀以文头岭村村民的身份从村委会领到了5.3万元的分红。8个月的奔波，终于换来了公道和尊严，但是钟锦秀却怎么也高兴不起来。因为村民的任何一次“民主决策”都可能再次让她失去村民待遇，回到8个月前没有田地没有生活来源的境地。
5月31日，广东省十届人大常委会第三十二次会议表决通过了广东省实施《中华人民共和国妇女权益保障法》办法（以下简称《办法》），并将于今年10月1日正式施行。该办法规定：“任何组织和个人不得以结婚、离婚、丧偶为由，阻挠、强迫农村妇女迁移户籍。村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”希望《办法》的实施，能让钟锦秀的担忧不再出现。
【相关链接】：
《中华人民共和国妇女权益保障法》第32条:妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。
《中华人民共和国妇女权益保障法》第33条:任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。
因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。
《外嫁女与村民权》专题报道之二
警惕村规民约滥用“民主”
■ 记者 王健
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昏暗潮湿的出租屋里，一位农村妇女正默默地坐在床头发呆。她说，村里又在发放生活费，但是还是没有她的份。
1994年，她从河北省高碑店市嫁到位于北京郊区的这个村庄，户口随之迁移到了村里。“当时我说不清自己算不算这个村的村民，”她说，“但是离婚后，村里明确告诉我不是这个村的。”
从此，高晓梅，这位30多岁的农村妇女开始一边在为自己的生计劳累，一边为维护自己的权益而奔波。
让高晓梅失去村民身份的是北京海淀区永丰乡屯佃村村民代表会议通过民主决策通过的一份“村规”。其中有一条规定，嫁到本村的没有生育子女的农村妇女不得享受村民待遇。高晓梅为此多次到永丰乡政府、海淀区政府投诉，没有得到任何答复。她甚至到法院起诉，也被告知不予受理。
在全国范围内，因为婚姻而被村委会以“民主决策”的名义侵害权益的农村妇女越来越多。意识到遭受了“村规民约”的歧视，她们纷纷踏上了讨要村民待遇的道路。在当前的法律框架下，应不应该对“村规民约”的合法性进行审查？农村妇女的村民身份究竟由谁说了算？这些问题逐渐成为社会关注的焦点。
部分农村妇女土地权益在“合法”流失
一份来自全国妇联对30个省市自治区、202个县、1212个村的农村妇女土地状况的抽样调查报告显示，有43.8%的妇女因结婚而失去土地，有0.7%的妇女在离婚后失去了土地。
“没想到农村对妇女权益的漠视和强制性剥夺有这么严重！”郭建梅说。作为北京大学法学院妇女法律研究与服务中心（以下简称“北大妇女援助中心”）主任，北大妇女援助中心成立10年来经过她援助的妇女维权案件不下二三百件，但是这几个数字还是让她感到十分震惊。
由北大妇女援助中心提供法律援助的安徽桐城市5位农村妇女征用土地补偿款纠纷案让郭建梅至今记忆犹新。
安徽省桐城市某村民小组位于桐城市城乡结合部，韩冬梅（化名）等5位农村出嫁女就一直在这里劳动、生活。随着城市化步伐的加快，她们所在村民小组的土地被逐渐征用，5位农村出嫁女中的4人还拿到了农转非户口，但是村民小组却拒不分配她们土地征用补偿款。为了维护自己的合法权益，这5位出嫁女向法院提起了诉讼。
在开庭时，来旁听的村民不仅对5名原告怒目而视：“你们的老公死了吗？为什么不要他们养，要回来分我们的钱？”甚至有人口水四溅地指着北大妇女援助中心代理律师的鼻子说：“国有国法，家有家规，我们的家规就是不给出嫁姑娘土地，不管是谁！”村民小组的代表在法庭上还说：“原来给你们分地是同情你们，现在看好人做不得。回去就把你们所有的地都收了！”
庭审结束后，韩冬梅等5位农村出嫁女还受到了村民的谩骂和攻击。村民们骂她们“不要脸”，甚至说：“你们是死了男人吧？跑到这儿抢我们的财产了”。连她们的家人都表示要和她们断绝关系。不堪忍受压力的她们找到北大妇女援助中心的代理律师，痛哭流涕。
最终，在北大妇女援助中心的帮助下，韩冬梅等5位农村出嫁女打赢了这场官司，并顺利拿到了这笔土地补偿款。
韩冬梅等5位农村出嫁女是幸运的。她们在结婚后仍然承包着原来的土地，所以依然可以享受村民待遇。而更多的农村妇女则因为婚姻问题被强行收回承包的土地，从而丧失了村民待遇。
刘翠平是北京市通州区梨园镇西总屯村村民。1998年，她与丈夫登记结婚。2005年7月，西总屯村实行产权改革，成立紫金恒公司。自2005年8月起，村里按照村民待遇每月按时支付她股金分红220元。2006年4月，刘翠平和丈夫协议离婚。分红随即被村委会停止发放。刘翠平不服，起诉至法院，要求恢复她的村民待遇，没想到被法院告知，不属于受理范围。她至今不被西总屯村承认村民身份。
安徽霍邱县城关镇城北村45名妇女结婚后户口一直未迁出，长期在该村生活并已生儿育女。但该村在1999年调整土地时，村委会强行收回了她们的承包地和宅基地，使她们和孩子都成了无处安身、无地耕种的流浪者。
那些遭受婚变的农村妇女，境况往往更悲惨。一些农村妇女因此走上了信访的道路。湖南省妇联曾经对妇女土地权益信访做过一个统计，因为征地补偿款的信访占到了全部信访量的24%。一些农村妇女甚至在和村委会打官司胜诉后，也拿不到征地补偿款。而给村委会“撑腰”的正是按照民主程序产生的“村规民约”。
“村规民约”把农村妇女逐出家门
我国的村民委员会组织法规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”
在村民委员会组织法的“指引”下，许多村委会通过召开村民会议，产生了形形色色的带有歧视色彩的“村规民约”。
湖南省怀化市盈口乡村村规民约规定，女青年嫁给外村必须迁出户口，不迁户口的也要收回其土地承包权。
北京市通州区梨园镇西总屯村村规民约规定，本村集体经济组织成员及其直系子孙之配偶，若户口转入本村，则拥有基本股股本；若双方离婚后，该配偶不再享有基本股股权。
云南武定县一个村庄的村规民约规定，妇女结婚后户口不能留在娘家。云南省有的村子村规民约干脆规定，新出生的孩子，男孩能享受村民的一切待遇，而女孩不能分土地、宅基地。
一些村规民约还规定，离婚后女方必须将户口迁回娘家并收回责任田；有的规定离婚后前夫再婚的，男方村里只给前妻和后妻中的一人落户分田；丧偶的妇女，村里只保留其子女的户口和田地，而将女方的户口取消，并收回土地。
更为荒唐的是，为了落实村里 “女子嫁人后一律不得享受村社的福利”的村规民约，重庆市大足县北禅村二社竟出台这样的规定：外出未婚打工女要想领到土地转让补偿金，要先到医院做“贞洁鉴定”，以防止她们出去嫁了人，没回来转户口，继续赖在社里享受福利。
“这些村规民约的出台严重受传统观念的影响。” 北大妇女援助中心研究部主任李莹认为，“嫁出去的女，泼出去的水”，几千年来形成的传统观念至今被绝大多数农民认可和坚持：女子既然嫁人了，就自然失去婚前所在地包括土地承包权在内的许多权益。
李莹指出，作为一个人多地少的农业大国，土地历来是稀缺和宝贵的资源，而新的农村土地承包法确立了土地的物权性质，使得土地承包权及相关权益财产化，不同利益群体的冲突便产生了。在这种利益的博弈中，相对于出嫁女和离婚妇女而言，村里的男性和媳妇则是一个更大的利益群体，在没有建立起有效制约机制的情况下，受到利益的驱动，违法侵权的村规民约遂以多数人意志的方式出台了。
在对农村外嫁女进行法律援助的过程中，李莹不止一次地听到这样的说法：“‘外嫁女’不参与分配征地补偿款方案是经过全体村民代表民主投票表决，得到三分之二村民或村民代表赞同的，充分尊重了广大村民的意愿。”然而，在李莹看来，正是在“少数服从多数”的原则下，作为少数人的外嫁女的土地权益被剥夺了。农村土地承包法第五条“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”的规定难以全面落实。
“村民身份的模糊为村规民约侵害‘出嫁女’权益提供了便利。”李莹说，“相关法律对农村问题的规定滞后。集体土地所有权的主体及其法律地位和农村集体经济组织本身法律性质模糊，农村集体经济组织与成员的关系不明确。这些都使得村规民约得以‘大行其道’。”
目前，村规民约满天飞，难道说什么事情都用村规民约来规范，就没有任何限制吗？事实上，《村民委员会组织法》在规定“村民自己的事情自己管理”的同时，还规定了“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利”的内容。
摆在我们面前的难题是，村规民约是否与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，是否侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，究竟怎样认定？应当由谁来对其合法性进行审查？村规民约如有违反法律法规政策的内容，应该负有怎样的法律责任以及受侵害者的救济途径何在，村民委员会组织法没有给出答案。
谁来监管被滥用的“民主”
郭建梅主任认为，出嫁女应当享有与普通村民同等的经济权利，当她们的合法权益被村规民约所侵害时，“国家鼓励妇女自尊、自信、自立、自强，运用法律维护自身合法权益”。因此，在出嫁女通过司法手段维权的同时，当然可以请求法院通过民事诉讼对村规民约进行合法性审查。
郭建梅解释说，中央办公厅、国务院《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》第五条明确规定，有关人民政府和人民法院对侵害妇女权益的案件应当及时受理。最高法院研究室法研〔2001〕51号文件也规定了对侵害妇女土地权益的案件应予受理。2000年7月9日，最高人民法院在答复广东省高院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题》时指出：“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”
事实上，也有少数农村妇女通过法律诉讼的手段“撤销”了村规民约侵害自己权益的条款，最终获得了村民待遇。
内蒙古呼和浩特市赛罕区西把栅乡沙梁村的28名出嫁女在被村委会告知取消了其村民集资住宅楼和临街商业楼的分配权以及土地承包权后，向呼市中级人民法院提起诉讼，讨要村民待遇。经过5年的坎坷维权，终于通过法院推翻了村委会这一违法的村规民约，赢得了与男性村民同样的待遇。
“在大多数情况下，农村妇女希望通过司法途径对村规民约进行合法性审查的大门是关闭的。”郭建梅说。在她所提供法律援助的农村妇女中，许多以民事案件起诉，却被法院告知不予受理。法院的理由是，村委会行使的是基层政权的社会管理职能，同时作为集体经济组织的实际经营者，还行使了生产经营职能，村委会与妇女不是平等的民事主体，因此，对妇女土地权益案件不能作为民事案件受理。
在为农村妇女维权的同时，郭建梅和北大妇女法律援助中心的同事们试图在现有法律框架下找到能对村规民约的合法性进行监管，彻底根治“民主滥用”的法定部门。但是这些尝试都失败了。
郭建梅首先想到的是乡镇一级的人民政府。但乡镇一级的领导认为应当由县一级民政部门进行监管，县一级民政部门则认为其主要职能是农村基层政权建设，对这方面的法律法规不熟悉，因此无法对村规民约条款的合法性进行监管。踢皮球的结果，使农村妇女处于告状无门的境地。
郭建梅认为，如果不对村委会组织法进行修订，规定对村规民约的合法性审查机构，明确其违法的法律责任及其可诉性，那么，以“村民自治”为由，理直气壮地滥用“民主”侵犯农村妇女土地权益的事就不会销声匿迹。
