《社会法崛起》专题报道之一
社会立法扬帆启航
■ 记者 阿 计
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【编者按】
在今年6月底召开的全国人大常委会上，博弈多时、历经四审的《劳动合同法》终于成功通过，公众关注的就业促进法草案亦接受了二审。种种迹象表明，社会领域立法正呈现全面提速之势，这既是对日趋严峻的民生问题的直接回应，也是对以往失衡的立法天平的有力纠正。有理由相信，随着公平、正义等理念成为社会的主流价值，将有越来越多的社会法进入公共视野，实现中国立法的一次历史性转型。
社会立法兴起于怎样的时代语境？应当坚守怎样的立法品格？“中国特色”的社会立法如何填补以往的立法空白？如何改造社会的精神气质……这些看似宏大的命题，其实与普通百姓息息相关。本刊特推出系列专题报道进行详细解读，并期望引起更多的公共讨论。因为，关注社会立法，就是关注社会的和谐与进步，关注生活的权利与安全，关注我们每个人未来的命运。
民生难题催生社会立法
最近几年的全国“两会”期间，郑功成越来越成为媒体追逐的一大“明星人物”。
现任中国人民大学劳动人事学院副院长的郑功成教授有许多耀眼的身份，但外界最看重的有两个，一是研究社会保障等民生课题的著名学者，二是十届全国人大代表、全国人大常委会最年轻的委员。凭着这种“两栖”身份，郑功成以“智囊”角色亲历了不少民生政策的制订。而他近年来向全国人代会提交的议案，大多是与民生问题有关的立法建议。
“教育是民生之基，就业是民生之本，收入分配是民生之源，社会保障是民生之安全网。”几年前的一次专家座谈会上，郑功成曾当面向温家宝总理提出了上述主张。令他欣慰的是，他的梦想正一步步变为现实。
就在今年全国人代会召开前夕的2月下旬，就业促进法草案正式提交全国人大常委会初审。这令许多全国人大代表振奋不已，正是在四年前的2003年全国人代会上，包括郑功成在内的一批全国人大代表率先提交了8份要求尽快制定促进就业法的议案。
在就业促进法之前，事关劳动者权益的劳动合同法草案已于2005年年底进入审议程序，并一直处在社会热议的风口浪尖。对许多普通百姓而言，这些紧紧贴近民生问题、声张其最基本权利和愿望的立法，令他们产生了前所未有的“亲近感”。
事实上，从2002年起，“民生”议题已逐渐成长为中国社会的主流话语，对教育、住房、医疗、就业等民生问题的关注和呼吁，日益成为“两会”上最强大的声音。而代表、委员的议案、提案，也烙上了越来越鲜明的“民生立法色彩”。有统计表明，今年全国人代会收到的796件议案中，有794件属于法律案，其中大部分属于与民生问题息息相关的社会法类，与宪法相关法类、行政法类、民商法类等一起占到了全部议案的78％，这与以往经济法类占优的格局形成了鲜明对比。
在地方立法层面，“民生法规”亦在蓬勃生长。在河南，全国第一部以维护农民工合法权益为宗旨的地方法规——《河南省进城务工就业人员权益保障条例》已起草完毕，并列入今年的立法议程；在广东，今年有望通过的《广东省食品安全条例》，将在全国率先建立“不合格食品召回制度”，为消费者提供全新的维权保障；在江苏，力图解决药品价格虚高、药品安全等问题的《药品监督管理条例》，已列入今年的立法计划……有统计表明，不少地方社会立法项目在立法规划中的比例，已由以往的5%左右猛增至50%至60%。
更加明确的信号是，2007年3月11日，吴邦国委员长在全国人代会上作全国人大常委会工作报告时明确指出：今年人大立法工作“要在继续完善经济领域立法的同时，着力加强社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障”。
此前不久，全国人大常委会已公布了2007年立法计划。该计划所列举的20件法律案中，除了已进入审议程序的劳动合同法、就业促进法以外，劳动争议调解仲裁法、社会保险法等关涉民生利益的典型社会法亦准备在今年提请审议。尤其令人注目的是，在这份立法计划中，社会保险法、劳动合同法、就业促进法与物权法等“重量级”法律一起，被称为“在法律体系中起支架作用的法律”。这个史无前例的论断，令人备感新奇之余，也感受到立法战略的重大调整。
失衡的立法天平
现代意义的社会法起源于19世纪的英国和德国，并逐渐盛行于西方发达国家。进入20世纪后，国际法学界明确提出了社会法这一法律类型，并认为它是介乎公法与私法之间的“第三法域”。
但在相当长的历史时期内，社会法在中国一直是个极其陌生的概念，仅仅是少数学者的“研究专利”。1998年，九届全国人大常委会诞生后，成立了“有中国特色社会主义法律体系”专题研究小组，该小组的一个重要贡献是将我国法律体系划分为七个部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。至此，社会法的概念终于浮现出来。
在九届全国人大常委会举办的一次法制讲座上，时任全国人大法律委员会主任委员的王维澄曾如此解释：“社会法是调整有关劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律规范的总和。”这与国际通行的社会法定义基本相符。
尽管在法律体系架构中已明确了社会法的地位，但在立法实践中，社会法与高歌猛进的经济法却形成了巨大反差。依据最新出版、由全国人大常委会法制工作委员会编纂的《中华人民共和国现行法律分类目录》，记者的统计结果是：截至2007年2月底，包括现行宪法在内，我国现行有效的法律共223件，其中经济法54件，占24.2%，社会法13件，仅占5.8%。在地方立法层面，经济立法与社会立法畸重畸轻的现象更加明显，一些地方的经济立法甚至占据了半壁江山。
经济立法与社会立法为何“一条腿长、一条腿短”？原因就在于，在以往的改革发展过程中，“以经济建设为中心”成了统治性思维，无形中忽略了“社会的公平正义”，这种价值取向必然反映在立法领域。除了立法观念偏差外，中国社会科学院法学所副所长、研究员李林还一针见血地指出：经济立法可以直接保障和促进生产力发展，可以产生GDP，出政绩。立法投入少而产出多，执法成本低而经济效益高，方方面面很容易产生立法积极性。而社会立法需要付出经济、服务、管理等资源，在经济发展水平还不高、政府全力发展经济的情况下，大力发展社会立法缺乏相应的物质基础、经济资源，也缺乏立法的动力和积极性。
此外，经济立法的需求量在客观上要多于社会立法，而一些社会法特征不太明显的立法，还因“社会法无足轻重”等惯性思维的影响，被归入了经济法、行政法等法律部门。这些因素，都导致了社会立法的寥落。
从整体立法格局观察，我国经济法、行政法、刑法等部门法已相对完备，民商法虽然一度滞后，但经过立法机关近些年的着力推进，公司法、证券法等民商基本大法不仅已浮出水面，而且还审时度势地数次修订。近期，随着物权法的诞生，民法典的加速亦箭在弦上。据统计，截至2007年2月，现行有效的民商法已有31件，占全部法律的13.9%，向“民法社会”转型的图景已指日可待。相形之下，社会立法一直未有大的起色，成为七大部门法中最为孱弱的一脉。
“社会病”期待“法制疗方”
进入上世纪90年代后，随着改革逐渐进入深水区，城乡差别、贫富分化、“三农”问题、下岗失业、劳资冲突、教育乱收费、看病难与看病贵、食品及药品安全、生产事故等一系列“社会病”开始显现，社会立法的缺失亦演变成构建和谐社会的制度瓶颈。
可资佐证的是社会保障法的空缺。包括社会保险法、社会救济法、社会福利法等在内的社会保障法体系，是社会立法的骨干法。但迄今为止，上述专门性法律无一现身。郑功成对此分析说：“国家立法的滞后所造成的空白，被地方立法和部门立法所填补。”2006年的统计表明，在社会保障方面，国务院出台的相关“条例”、“决定”等多达48件，社会保障部等部门出台的相关“通知”、“办法”等亦有33件。郑功成指出：这些规范性文件“相互之间缺少必要的衔接，使得社会保险制度无法保持稳定和连贯，也弱化了法律的统一性和权威性”。
正因为社会保障一直在层次较低、分散混乱的制度框架内勉强运行，因此自1986年起就启动的社会保障制度改革，一直难以摆脱“头疼医头，脚疼医脚”的困境。而引发上海政坛“地震”的百亿元社保基金挪用案、发生在哈尔滨的高山盗窃1.7亿元农村养老保险基金案等频仍不止的社保大案，更是令人对百姓“养命钱”揪心不已，暴露了立法监管不足的巨大隐患。
类似的立法缺失，也令社会慈善事业举步维艰。有数据表明，2002年我国内地人均捐款仅为0.92元人民币，即使去除收入差异等因素，也与美国人均慈善捐款水平相差七千三百多倍，这无论如何有损中国的国际形象，也有违乐善好施的传统文化。
郑功成认为，现行的《公益事业捐赠法》等与慈善有关的法律法规，并没有解决慈善机构的法律地位、慈善机构与政府的关系、税收优惠等关键问题，这是造成我国慈善捐赠少、富人捐赠冷淡、以慈善名义敛财等现象的重要原因。
最为荒诞的莫过于慈善的“税收死结”。根据现有的税收法律政策，企业捐赠款物的金额如果超过企业当年税前利润的3%，超额部分需要缴纳企业所得税。这个“做善事，还交税”、“捐得越多，交税越多”的怪圈，岂能不挫伤企业的捐赠热情？更说明问题的个案是，民政部救灾救济司司长王振耀有一次向中华慈善总会捐赠了500元，并决定亲身体验一下为个人慈善申请免税究竟有多复杂。结果，他历经十道程序、耗时两个多月，才拿到了当月免税50元的证明。
正因为立法缺失是诸多“中国特色”慈善怪象的根源所在，因此近年来要求“慈善立法”的民间呼声极为强烈，而人大代表、政协委员提交的相关议案、提案也与日俱增，成为“两会”上持续不退的一大热点。
社会立法的“推手”
事实上，当时光的脚步跨过单纯追求经济增长的时代后，不仅持续发作的“社会病”呼唤社会立法驶入快车道，客观上，大规模的社会立法也具备了相应的观念、社会、经济等资源。
随着公民权利意识、民主意识的不断成熟，公平、正义已成为中国社会的核心价值，对人的生存权利、价值尊严的维护，正逐渐形成全体国民的共识。这种经各种民生问题汇聚而成的社会氛围，为社会立法奠定了最坚实的观念力量和人文因素。
在经济层面，经过二十多年的高速增长，国家财政收入已达每年4万亿元的水平。这意味着国家有能力更多地反馈于民，有能力提高社会立法的保障水平，这是社会立法不可或缺的物质基础。
更关键的是，随着“和谐社会”、“执政为民”、“以人为本”、“民生至上”等执政理念的兴起，执政者成为社会立法最强力、最高效的主导者。去年，召开了以构建和谐社会为主旨的党的十六届六中全会，就对社会立法作出了全面部署，明确要求“完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规。”事实上，这也是立法向社会领域“倾斜”的直接推手。
在社会意识、经济基础、执政理念等诸多合力的作用下，以往单纯强调的“市场经济就是法治经济”必然延伸至全面协调发展的立法观念，立法本身亦必然由“追求效率”向“社会公平”转型。而社会法的苏醒和勃发，也就成了水到渠成之事。
各种信号表明，我国已踏入社会立法的黄金期。这既是中国立法的一次历史性转型，也将为现代化法律体系奠定一块不可或缺的基石，提升国家法制的精神品质。也许，许许多多普通百姓无法领悟这些宏大的意义，但他们一定会实实在在地感受到——全面崛起的社会法，将给他们送去越来越多的温暖、关怀和权利，也将带给他们一个更加公平、正义、人道的社会！
《社会法崛起》专题报道之二
社会立法路线图
■ 记者 阿 计
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传统的社会法定位，主要包含劳动法制、社会保障法制、特殊群体利益保障法制等等。在我国极为薄弱的社会法体系中，相对完备的是保护特殊群体权益的制度安排。目前，残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、预防未成年人犯罪法等社会立法已先后面世，有的还适时作了修订。
而在今年的立法计划中，列入议程的劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、社会保险法等社会法不仅呈井喷之势，而且集中指向劳动者的权益保障，以应对日趋激烈的劳资冲突压力。坊间因此将2007年誉为“劳动和社会保障之年”。如今，劳动合同法已成功完成了第一役，再加上前些年已经出台的劳动法、工会法、矿山安全法、职业病防治法、安全生产法等法律，我国劳动法制完成基本架构已是指日可待。
不过，在民生问题极为突出的现实语境下，社会法并不应该仅仅束缚于传统的疆界。有专家对社会法的定位是——为解决社会问题而制定的、具有普遍社会意义的、以社会利益为本位的法律，其目的是为了维护社会弱势阶层的生存及增进社会整体的福利。按照这一理解，除了劳动法、社会保障法等典型的社会法，凡是具备“社会法品格”、发挥“社会法功能”的立法，都可以从广义上纳入社会法阵营。
“让所有孩子都能上得起学，都能上好学。”今年3月，温家宝总理在全国人代会上掷地有声的宣告，使得全国1.5亿农村孩子从此卸去了义务教育阶段的学杂费负担。而为总理的庄严承诺提供法律背景的，正是八个多月前的一次修法行动。2006年6月底，全国人大常委会通过了义务教育法修订案，“实施义务教育，不收学费、杂费”、“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”等保障公民基本教育权的全新条款，使得原本偏重于“教育管理”、隶属行政法类的义务教育法开始渐渐回归国民教育福利的本位，社会法品质日益清晰起来。
与之相似的是食品卫生法的走向。2006年以来，“福寿螺事件”、“瘦肉精事件”、“多宝鱼事件”、“红心鸭蛋事件”等食品安全事故频发，并成为今年“两会”的一大热门话题，先后有六百多名全国人大代表联名提出议案，要求以立法手段加强食品安全监管。而全国人大常委会今年的立法计划，亦已确定修改食品卫生法。在食品安全失控已演变成一大社会问题的现实背景下，此次修法的意图显然是为了维护全体国民的生存安全，从中不难触摸到社会法的脉搏。
事实上，去年中共十六届六中全会针对社会立法所作的原则部署，其触角深入公民权利、社会保障、社会事业、社会管理、社会组织等诸多领域，已经大大突破了传统的社会法范畴。
笔者认为，在追求公平正义、构建和谐社会的价值目标下，未来的社会立法理应绘制一幅更加广泛、更为深入的路线图，在以下领域齐头并进：
在公民权利方面，除了进一步完善对未成年人、妇女、老人、残疾人、少数民族等特殊群体的立法保护，应当重点探索保护农民工、失业者等新弱势阶层的社会立法。更重要的是，应当将“人权保护”定为社会立法的主攻方向，保障全体国民平等地享有生存、发展等各项公民权利，从整体上提升中国社会的人权保护水平。
在社会保障方面，除了已列入今年立法计划、面向劳动者的社会保险法，还应抓紧制订面向贫困人口、低收入家庭、灾民等特殊群体的社会救助法，以及保证不同社会阶层和群体共享发展成果的社会福利法。同时，还要加快慈善事业的立法步伐。最终建立起社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相互衔接的社会保障法体系。
在社会事业方面，立法应着力于教育、医疗等与民生问题息息相关的领域，以提高公共服务水平。比如，为了保证国民享有平等的受教育权，应及时制订或修改义务教育法、职业教育法等法律；为了保证国民公平享有医疗资源和服务，应尽快制订初级卫生保健法、医院法等法律；为了保证国民享有公益性的文化服务，应早日改变文化立法的贫乏状态。
在社会管理方面，应当重点推进保障公共安全、调谐生活秩序、平息民间冲突等方面的立法，使全体国民能够生存在一个和谐、稳定、安全的社会环境中。
社会组织方面，最为紧迫的是如何尽快扭转相关立法几近空白的窘态。除了进一步修订完善村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等关涉社会基层民主自治的立法外，当务之急是制定社团法、行业协会法、社会中介组织法等法律，促进民间社团、非政府组织、商会、行业协会等各类公益、互助性质的社会组织的发育成长，进而提升整个社会自我管理、自我发展的能力。如此，才能从根本上摒弃政府对社会管理无所不包、一统到底的陈规，构建起多元化、民主性、合作型的社会管理模式，并推动中国渐渐走向成熟的公民社会、民主社会。
合纵连横的立法蓝图，意味着社会立法不可能一蹴而就。可以预测，与民生问题关联最为紧密的社会法将优先纳入立法议程，并在最近几年成为社会立法最显著的标记。随着社会法逐步向纵深发展，在单行法逐步完备的基础上，制定一部统领性、总纲性的社会法典理应是终极的立法目标。
【相关链接】社会法的起源和发展
社会法的源头可以追溯到英国16至17世纪颁布的救贫法，但现代意义的社会立法出现在19世纪。当时，工业革命的兴起极大地推动了社会生产力，但劳资冲突亦空前激烈。由于长期忍受恶劣的工作条件、超长的工作时间，领取吃不饱、饿不死的“饥饿工资”，广大劳工被迫不断与资本家进行斗争，社会因此长期处于动荡之中。在不断蔓延的工人运动的强大压力下，再加上社会舆论对劳工人权的普遍同情，西方工业国家的政府终于意识到必须妥善、公正地解决劳工问题，由此启动了社会立法。
1802年，英国政府颁布了保护学徒的健康与道德法案，这被视为现代社会立法的开端。1811年，德国国王威廉一世在一次演讲中首次提出了社会法的概念。19世纪70年代，英国政府先后颁布了工会法、工厂法等，保护童工、女工的基本权利，并逐步发展到规定最高工时、最低工资等等。此后，劳动法的兴起成为各国社会立法的重要方向。
1883年至1889年，德国的俾斯麦政府先后颁布了包括疾病保险、灾害保险、养老保险等在内的一系列保障劳工权益的社会保险法案。此后，针对劳工的社会保险立法开始在西方各国推行。
20世纪30年代以后，西方国家以保护劳工权益和实施社会救助为主要内容的社会立法，开始逐渐扩展为以增进全体国民福祉为宗旨的福利性社会立法。其中，身为近代资产阶级民主、法治发祥地的英国，再次成为各国的立法样板。在二次大战期间，英国发布的“贝弗里奇报告”已经为战后英国社会保障制度描绘了一幅蓝图，上世纪40年代末，英国先后制定了国民保险法、国民医疗保健法、国民救助法等一系列适用于全体国民的社会保障立法，进而建立了“从摇篮到坟墓”的福利国家。此后，“福利国家”的模式风靡西方世界，在上世纪50年代至60年代，西方国家纷纷设计了“社会福利计划”，并通过社会立法予以法制化。有分析表明，“二战”以来，一些西方国家之所以经济持续发展、社会较为稳定，一个重要原因就是颁行了以社会保障法为代表的社会立法，并成功发挥了“经济稳定器”、“社会安全网”的功效。
《社会法崛起》专题报道之三
社会立法的N条“军规”
■ 记者 阿 计
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社会立法难关重重
参加过抗美援朝战争的老张和老伴都是哈尔滨汽轮机厂的退休工人。老张现在每月只有610元养老金，老伴仅有四百多元。两年前，二老唯一的儿子病故，遗下一个尚在上学的孩子。眼下，老小三口挤在一处26平方米的小屋，靠一千多元养老金艰难度日。老张想不通的是，当年和他一起上战场的一些老战友，因为退伍后进了机关或事业单位工作，如今每月领到的养老金比他高一倍左右，日子也宽裕得多。“大家都一样为国家出过力，待遇咋就差这么大？”老张常常这样唠叨。
数月前，老张从电视节目中得知，国家马上要制订社会保险法，其中养老保险也是该法的重点内容。短暂的兴奋过后，老张又生出了疑虑，这些年来有关养老金的政策不断调整，但都没能从根本上改善他的处境。如今，一部社会保险法就能彻底去掉他的心病吗？
老张的担忧并非多余，尽管社会保险法已列入今年的立法计划，但全国人大常委会法制工作委员会有关人士坦言，社会保险法的立法难度比较大，对于部门权限划分、费用征收机制、保障范围等重要问题，各方面的认识还不尽一致。
记者了解到，早在2001年，有关部门已起草出社会保险法，但由于各地经济实力不均、隐形债务巨大，该草案连国务院法制办的审核关也未能通过。正因为社会保障资金捉襟见肘甚至亏空运行，使得社会保障立法无法“随心所欲”地设计高水准的制度体系。诚如全国人大常委、社会保障专家郑功成所言：“财力限制了我们的制度建设。”
与经济因素相比，政治因素也不时成为社会立法的绊脚石，最能说明问题的当数慈善事业法、社团法等法律的难产。我国慈善事业的最大障碍，并非公众认识不足等因素，恰恰是民间慈善组织缺乏宽松的生长环境。在现实生活中，“自然之友”、“星星雨”、“红枫妇女热线”等知名社会公益机构由于找不到上级主管“婆婆”，只能通过工商登记“扭曲”身份，以换取“合法”运行的可能。
慈善组织的口子为何卡得这么紧？说到底是一些政府部门对民间组织抱有偏见。有学者一针见血地指出：“一些政府官员把慈善组织看作别有用心的异己力量，千方百计阻挠其成立和运作，直接造成了慈善立法‘年年有提案，年年往后排’。”
社会立法的水准，通常还受制于各种社会因素。就业促进法草案向全社会公开后，反就业歧视成为社会最为关注的焦点。鉴于公众呼声强烈，就业促进法草案于今年6月底提交二审时，特地增设了“公平就业”一章。尽管立法努力显而易见，但在劳动力长期供大于求、每年缺口一千多万个工作岗位的现实背景下，就业歧视已非个别用工单位的无良行为，而是演变为一个社会化问题。“我要是老板，我也愿意挑年纪轻的、身体好的、能力强的、长得漂亮的。”许多人在高调谴责就业歧视之余，也在不经意间暴露了这种矛盾心态。而一位参与立法的人士也坦言：“虽然法律明确反对就业歧视，但这类问题在实践中并不好处理。”
公平、正义是社会法的本质追求，但城乡二元结构、户籍制度等体制性因素却与社会法的价值追求背道而驰，开掘了社会法最难逾越的鸿沟。
最为典型的是，社会保障原本是一种以社会公平为己任的制度安排，但城里人与农村人、职工与干部、行业与单位的各种差别，却使社会保障分化出种种不同等级的国民待遇，甚至最需保障的群体，反而最难沐浴社会保障的阳光。2005年的统计就表明，参加农村养老保险的农民尚不及总数的7％，而城镇人口享有的失业、工伤、生育等保险和就业、教育、医疗等救助，与农民几乎无缘。
郑功成的研究表明，在全国财政性福利支出方面，占全国人口约20%左右的城镇居民占有95%以上份额，而占全国人口75%以上的乡村居民所占份额还不足5%。
难怪一位著名评论家发出了这样的感叹：“中国八亿被拦在不公平制度下的农民，在未来岁月中将继续走完与城里人截然不同的余生！”
财力的羁绊、观念的滞后、国情的束缚……诸多的现实难题，意味着社会立法必然是一个艰难的历程，甚至需要经受刮骨疗伤式的革命性风暴。
坚守社会法的品格
2007年6月29日，全国人大常委会以145票赞成、没有反对票和弃权票通过了劳动合同法草案。如此“一边倒”的表决结果多少有点出人意料，因为此前，围绕劳动合同法的立法争论，已经持续了整整一年半。
劳动合同法草案于2005年年底提交一审后，劳方、资方、工会、相关利益集团及其代言人分列泾渭分明的两大阵营，意见针锋相对，立场尖锐对峙，双方博弈的焦点则是——劳动合同法，究竟应该平等保护劳资双方的利益，还是侧重保护劳动者的权益？
提交一审的劳动合同法草案，对劳动者权益采取了明显“倾斜”的制度设计，并赢得了劳动者的一片叫好之声，但也遭到了许多企业、行业协会的强烈反对。除了通过各种意见渠道表达自己的不满，资方还在各地组织了大量“学习班”、“研讨会”。某公司从事人力资源工作的一位朋友向记者坦言，在短短两周内她曾受邀参加了4次研讨会，“每次都简直开成了对劳动合同法的批判会，而且是逐条逐条地批！”
在劳资对立的同时，劳动法学界的专家学者也“分裂”成了“劳方”与“资方”两派。由于双方的领军人物分别是北京和上海的两位大学教授，因此这场学术交锋又被圈内戏称为“京派”和“海派”之争。
这场立法博弈的“惊险”之处还在于，劳动合同法草案遭遇了一些外商的强力阻击。欧盟商会、上海美国商会以及一些在华投资的著名跨国公司纷纷向立法机构提交强硬意见，指责劳动合同法将对中国投资环境产生消极影响。最为激烈的一起事件是，2006年4月，在没有受邀的情况下，上海美国商会有关人士带领二十多家美资企业的人力资源经理，闯进在上海举办的一次劳动合同法草案研讨会现场，以撤资相要挟，强烈要求修改草案。据当时在场的一位专家回忆，领头“闯会”者用英文大肆宣讲所谓的人力资源理论，指手画脚，趾高气扬，这令在场的法学界、工会、劳动部门人士极为气愤。
富于戏剧性的是，当在华外商竭力反对中国立法保护劳动者之际，国际人权组织、美国劳工组织、美国主流媒体等等却竭力支持中国的立法行动，并谴责一些美国跨国公司、商会在中国的不当游说活动。去年，美众议院数十名议员提出议案，要求布什总统公开支持中国的劳动合同法。今年5月，美国两大全国性工会之一“变则赢”（Chang to Win）代表团还首次访华，展开了声援中国劳动合同法的破冰之旅。这场波及海内外的立法论战也因此被赋予一个传奇式的名称——“中国劳动合同法的全球保卫战”。
“直到法律通过前几天，一些大企业、行业协会还不断给我们打电话，说什么‘你们这样搞我们没法干啦，要撤资啦’。”立法机构的一位人士坦言，“虽然压力巨大，但经过反复研究，立法机关认为劳动合同法属于社会法，保护劳动者合法权益的大旗不能倒！”该人士进一步表示：“要撤资就让他们撤好了，我们不能牺牲劳动者的权益来换取投资。”正是秉持这样的立法理念，在长达一年半的时间里，劳动合同法草案虽然反复修改、历经四审，也在个别条款上作了有利于资方的合理调整，但总体而言，仍然坚守住了劳动者权益至上的底色，有些方面甚至进一步强化。
在中国立法史上，劳动合同法是一个意义深远的立法标本，不仅仅在于其演示了一场极为复杂、激烈的立法博弈，更在于面对强势的资本、利益集团，面对“撤资”等现实压力，立法者没有退缩，亦不受要挟，而是表现出了卓越的政治远见，旗帜鲜明地坚持社会立法的精神、关怀弱势群体的权益，这是立法理念的一次历史性飞跃，它对于中国未来的社会立法，具有强烈的示范作用。
劳动合同法的示范意义还在于，它是立法民主化的一次成功实践。2006年3月20日至4月20日，劳动合同法草案向社会公开征求意见，并收到191849件立法意见，这一数据创造了改革开放后全国人大立法史的新纪录。普通劳动者的诉求正是通过此次“全民立法”运动得到了全面释放。一年过后的2007年3月25日至4月25日，就业促进法草案再次向社会公开征求意见，并收到11020件公众意见。
与民生问题息息相关的社会立法，往往牵涉到最广大群体的利益。在共和国立法史上，劳动合同法、就业促进法是第13次、第14次向社会公开征求意见的法律草案，社会立法接连获得这一极少运用的“民主待遇”，并且在十届全国人大常委会迄今为止的三次“全民立法”中占有两席（另一次是物权法），本身就显示了立法机关对社会立法民主化的高度期待，它不仅能最大限度地表达民间诉求，而且能有效动员民间力量监督可能发生的“立法不公”，而这，恰恰呼应着公平、正义的社会法价值取向。
政府，请担当对公民的责任
“‘政府责任’的提出是一个很大的进步，这是以前一些劳动法律中不曾出现过的。”就业促进法草案向社会公布后，一位专家如是评价。草案更大的亮点在于，明确要求各级政府和有关部门建立促进就业的目标责任制度。这意味着，今后考核、评价一地政府的政绩时，不能只看GDP增长了多少，也要看是否有效解决了当地的就业难题。这样的制度设计，被普遍视为是对一些地方“GDP崇拜情结”的有力纠偏。郑功成说：“很多国家的政党、政治家不承诺GDP增长多少，但会承诺就业岗位的增加和降低失业率，因为经济的增长是周期性的，而就业岗位的增加和尽可能实现劳动者的充分就业却是任何一个政府应持续承诺并努力争取的。”
正因为以立法手段确认并强调了“政府责任”，就业促进法在近期的社会立法中有了某种标志性意义。中国社会科学院法学所副所长、研究员李林将社会立法所关注的公民权利称为“积极人权”，认为“它们是需要政府和社会提供条件、资源和帮助才能实现的人权。”
张扬“政府责任”的社会立法理念并非偶然，近年来，在一根叫GDP的指挥棒的牵制下，一些地方政府就像一个最具雄心的“投资商”，耗费大量财力办企业、上项目，而教育、医疗、社会保障等民生领域只能分到一些“残羹剩饭”。近年来各种民生问题日趋严重，一大根源就是一些地方政府偏离了公共财政的“管家”角色，公共产品和服务的供给严重匮乏。
一个典型个案是义务教育中著名的“4%之坎”。上世纪90年代，中央政府就许诺到2000年教育经费占GDP的比重达4%。但年复一年，一些地方政府总是“腾不出”足够的钱给教育，一直拖到今天，这个“4%之坎”还是没有迈过去。
“一工交，二财贸，马马虎虎抓文教。”这是当年在教育界流传的一句口头禅，它揭示了“4%”沦为空头教育支票的根源所在。而一些地方政府对教育的公共投入不足，也直接种下了教育乱收费的祸根。前教育部副部长张保庆曾一针见血地指出：“不是学校在乱收费，都是地方政府逼着学校乱收费。”据估计，义务教育法修订前，在整整二十年的时间里，我国义务教育约有一半财力是靠社会支撑着，有人不无黑色幽默地称之为“人民教育人民办”。
郑功成的研究表明，2006年，我国财政投入社会保障的比重不足13%。与之形成鲜明对比的是，美国约有三分之一的财政用于社会保障；西欧、北欧的福利国家，财政至少有50％用于社会保障和福利的支出；在我国香港地区，财政也有50%由卫生福利局与教育统筹局使用。“在这些国家与地区，公共财政得到了充分体现。”郑功成说。
显而易见，在中国的现实语境下，藉由立法手段确认各种民生指标，构建惠及全体国民的公共财政体制，建立公共服务和产品的问责制，推动政府从赢利型政府向服务型政府转型，督促国家肩负起对公民的义务和责任等等，都是社会立法应当完成的历史使命。
《社会法崛起》专题报道之四
重塑中国社会的精神气质
■ 记者 阿 计 赵雪彦
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19世纪、20世纪之交，美国成功完成了向工业社会的转型，但经济垄断、环境污染、贫困失业、劳资冲突、两极分化等社会问题也日益严重。更可怕的是，这些“社会病”也腐蚀了美国公民的价值观，不少人盲目崇拜盘剥劳工的资本大亨，将弱肉强食视为理所当然的丛林规则，整个社会弥漫着“适者生存”的社会达尔文主义。
从19世纪末期起，美国一批有良知的作家、新闻记者、工会运动人士挺身而出，不断揭露社会黑幕，传播平等思想，在各个领域掀起了声势浩大的“进步运动”，并对各级立法机构形成了强大压力。尤其到1929年至1932年的经济大萧条时期，美国开始推行“罗斯福新政”，最低工资、最高工时、社会保障等社会立法接连出手，组织工会、集体谈判等劳工权利亦得到了立法确认。
一系列社会立法的干预，不但缓解了美国的社会矛盾，而且挽救了美国的社会道德底线，启蒙了全社会通过立法谋取社会公正的集体意识。借助如此丰厚的社会道德和价值观资源，美国总统林登·约翰逊于20世纪60年代进一步提出了保障民权、向贫困宣战的“伟大社会”构想，保持了美国社会稳定、持续的发展。
尽管与美国有着迥然不同的社会制度，但处于社会转型期的中国，不仅遭遇了许多发达国家在社会转型过程中曾经滋生的普遍问题，而且也暴露了一些富于“中国特色”的社会矛盾，面临着一系列无法回避的拷问。
这是一个高速增长的年代，这也是一个人心焦虑的年代。“老了以后谁来养？得了重病怎么办？失业了何去何从……”当这样的疑问萦绕于越来越多的国民心头，我们的社会如何让国民有安全感？我们的国家又如何让人民对明天的生活充满信心？
这是一个财富丰收的年代，这也是一个精神失落的年代。面对农民工、下岗者等弱势群体艰难的生存，泱泱大国为何只是“慈善的侏儒”？或者，仅仅因为出生在乡村或城市，一国公民为何就分出了天壤之别的生活境遇，在教育、就业、社会保障等人生的每一个细节遭遇“制度化的歧视”……我们应当如何唤醒麻木的道德和良知，又该如何消除社会的耻辱和不公？
这是一个阶层分化的年代，这也是一个风险扩张的年代。当曾经讳莫如深的劳资冲突终于摆上桌面，当贫富分化的鸿沟日益扩大，当城乡分割久久难以摆脱体制的“惯性”，当环境污染、矿难事故、伪劣药品、有毒食品频频刺痛百姓的神经……我们应当如何防止民生的恶化，又该如何避免社会的动荡？
在经历二十多年的普惠全体国民的“红利期”后，中国的改革已进入了利益分割、矛盾凸现的考验期。以社会公正、民生保障为主旨的“后改革时代”，其根本任务就是维护社会的公平与正义，让全体国民共享改革发展的成果。
先行市场经济国家的经验已经告诉我们，要缓解乃至扭转社会转型期的各种失衡现象，必须通过国家这只“看得见的手”建立社会的自我纠偏机制，其中，以社会立法为代表的法治，就是最有力、最有效的公正和平衡机制。
“正义是社会主义制度首要价值。”——这是温家宝总理在今年全国人代会上提出的“新政话语”，与之一脉相承的则是这些年已深入人心的“和谐社会”、“以人为本”等执政新理念。尽管它们与美国的“罗斯福新政”、“伟大社会”构想产生于不同的社会土壤，但不约而同的是，追求社会公正、关怀弱势群体的社会立法，都是支撑这些深刻社会变革的脊梁。
在中国的现实语境下，全面崛起的社会立法不仅承担着解决民生问题、破解社会矛盾的现实任务，也必将重构进步的社会道德和价值观，赋予中国社会以高贵的品格。走过了半个多世纪风雨历程的人民共和国，在告别了沉溺斗争的“政治社会”、经历了效率优先的“经济社会”后，正在启动走向“公正社会”的伟大转型。
我们的人民应当生活在怎样的社会里？或者说，我们的社会应当具备怎样的精神气质？温家宝总理曾如此解释“让人民生活得快乐和幸福”——“什么叫快乐？我可以借用艾青诗人的一句话：‘请问开花的大地，请问解冻的河流’。”这，也许就是对理想社会最耐人寻味的解读。
