中国的“红头文件”数量居高不下，有的甚至“长生不死”，《湖南省行政程序规定》打破了“红头文件”的“终身制”，最长寿命5年。

    湖南省在全国率先制定行政程序规定，或将带动其他地方行政程序立法，为进一步完善我国行政程序立法提供宝贵的实践经验。

    10月1日，我国首部系统规范行政程序的地方规章——《湖南省行政程序规定》（下简称《规定》）在湖南正式施行。这部行政机关“自捆手脚”的行政程序规则，不仅填补了我国行政程序立法的空白，还将进一步使“限权治官”这一民主政治精神真正落到实处。

    “这一《规定》的颁布和实施是我国行政程序立法和法治政府创新当中的一件大事，从长远看，具有里程碑式的意义。”中国法学会行政法学研究会会长应松年说。

    最高人民法院副院长江必新说：“制定一部好的行政程序规定难，实施好行政程序规定更难。”同时江副院长也肯定了这部规定的诸多亮点。

    其中最为引人关注的亮点是：《规定》打破了文件“终身制”——规范性文件有效期只有5年，标注了“暂行”、“试行”的文件有效期为两年，有效期满，文件自动失效。

    规范性文件又被老百姓称为“红头文件”，这些“红头文件”关系群众切身利益，也是政府权威的象征。然而，当前一些地方“红头文件”却突出存在着杂、乱、多、不规范等问题，甚至成了部门争权、乱收费的依据。

“红头文件”难“死亡”

    中国政法大学副校长马怀德认为，“红头文件”滥觞于世的原因是缺少必要的纠错更新机制，没有相关法规从源头上去限定，所以诸如“规定喝什么酒”的荒唐事才会屡屡发生。

    而这样的“红头文件”却常常是被迫“死亡”。

    2007年3月，樵彬前往深圳市车管所，申请办理新的驾驶证。当时，他的申请已经被民警受理。然而，令他想不到的是，刚刚上楼照完相、采集了指纹下来，受理窗口的民警却将他叫住：“对不起，我们科长刚才说，不能受理你的申请！”

    民警表示，根据广东省公安厅、交通厅联合下发的《关于进一步加强机动车驾驶人培训、考试工作的通知》，樵彬没有提交“驾校培训记录”，不能受理他的申请。

    但樵彬认为，公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》要求，只要准备了居民身份证、户口簿以及《机动车驾驶人身体条件证明》等材料，就可申请考试，广东省出具的地方性“红头文件”存在明显违法之处。

    就是依据这份红头文件，樵彬本以为一个简单的申请变得不再简单。此后无奈的他走上了漫长的复议、诉讼之路。

    经过5个多月的奔波，樵彬成为了中国以“散户”名义申请驾照第一人。同时，这个事件也让一项“申领驾驶证必须提供驾校培训记录”的规定作古。

    “早已过时或不合法的‘红头文件’层出不穷，如果老是被动地等待典型案例的出现来消极地废除一两个‘红头文件’，显然难以根本解决问题。”中国政法大学教授王万华说。

    学者表示，《规定》从源头上限制了“红头文件”的有效期，并辅之以备案、审查制，不但可以避免一些直接违反上位法的“红头文件”的诞生，也可以避免一些不合时宜的“红头文件”“长生不死”。另一方面，还能促使地方行政立法更加重视公众参与，以准确反映民意的变化。

亟须破解“终身制”

    事实上，在中国仍有不少“上了岁数”的“红头文件”，它们在这个年代显得格格不入。

    近几年来，工人因热致死的事件频频发生。2006年7月发生在福州马尾的“刘运芳事件”曾在社会上引起强烈反响。7月3日晚9时30分，福建长隆纺织厂女工刘运芳晕倒在车间内。她晕倒时，车间内温度高达40℃以上。7月4日早上8时许，刘经抢救无效死亡。经医生检查她血压很低，呼吸衰竭，体温高达41.6℃，得的是中暑病症中最严重的一种——热射病，进而引起中枢衰竭。刘运芳的工友反映，该纺织厂车间常年温度很高，遇到高温天气更是“火上浇油”，但厂内并未采取降温措施，还经常加班。

    而目前一直执行着的防暑降温规定，还是1960年7月1日颁布的由卫生部、劳动部、全国总工会联合制定的《防暑降温措施暂行条例》，距今已48年。《防暑降温措施暂行条例》只规定了防暑降温工作的基本原则和防暑降温的技术措施、保健措施和组织措施，针对的也只是冶金等特殊高温作业的行业。而对处在炙热的太阳底下露天作业仅如是规定：“夏季露天作业工人和农民，应使用宽边草帽或斗笠和白色宽大的服装。对高温作业者和夏季露天作业者，应供给足够的合乎卫生要求的饮料、含盐饮料。夏季田间作业，应在适当地点建立男女分设的简便厕所。”

    显而易见，这样的《暂行条例》或《暂行规定》早已落后于时代。

    此次湖南省政府出台的《规定》，明确标注“暂行”、“试行”的文件有效期为两年。

    不少“红头文件”长期存在，但实际使用次数却只有一次。有人评论，某些文件随着时间推移，早已“不合时宜”却仍然有效，令群众不满。更为困扰老百姓的是，许多行政机关在具体事务的管理上，常常有交叉的现象，而不同机关制定的文件也往往倾向于部门利益，很容易造成“打架”，令老百姓无所适从。轻的，造成各主管机关互相扯皮、互相推诿，“踢皮球”；严重的，各级机构各执一词，互不让步，导致产生本不该出现的责任事故。

    在中国，“红头文件”仍是不少地方进行行政管理的主要方式，因而其数量居高不下。据了解，2006年中国市县政府制定发布的规范性文件约为5.6万多件，其中市级11901件、县级44395件，平均每个市33件、每个县16件。

    对于“红头文件”的治理，2008年6月18日，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》公布，规定市县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作。对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。

落实是关键

    事实上，在这之前，地方已经开始对“红头文件”采取相应措施。广州、深圳、济南等地出台规范性文件管理规定，并且规定了规范性文件的有效期为5年。但目前尚未有媒体公开报道这些城市在“红头文件”管理上所取得的收效。

    湖南省政府的《规定》在全省范围内革“红头文件”的命，效果如何，尚属未知。

    在北京大学法学院教授王锡锌看来，《规定》还有一个亮点是贯穿始终的行政公开理念和公众参与理念。

    “这部《规定》在行政程序立法上有诸多‘开创性’的规定。”王锡锌说，“我们丝毫不用怀疑其意义和价值，但它将面临的挑战也是显而易见的。”

    制定好规定只是一个开始，之后最重要的是考虑在实施过程中会遭遇的一些问题。浙江大学法学院教授章剑生说：“实施后的工作不亚于实施前，而且在实践中、实施后的工作我们普遍做得不好。”湖南的这部《规定》同样也将面临如何落实各项制度的挑战。

    规范性文件的“三统一制度”是《规定》的一个创新，这也是第一次用立法的形式明确规定所有的“红头文件”都必须统一登记、统一编号、统一公布。马怀德认为，这个规定固然好，但说起来容易做起来难。“全省县以上将会有多少个文件，如果都纳入到统一编号、统一登记、统一公布的信息发布平台，难度非常大。”

    王锡锌认为《规定》必须要在实践中证明，如何让那些创新的制度一一落到实处。“任何一部法规如果它只是单独存在，其所起到的作用必定非常有限，只有辅以相关配套的法规和政策，它的效用才会真正发挥出来。”

    据悉，为了更好地施行这部《规定》，湖南省政府近期将有18个配套的规章出台。

    王锡锌教授表示，18个规章还远远不足以应对《规定》所面临的困难，由于上位法的缺失和其他相关制度尚未建立，《规定》在实施中不可避免地会遭遇诸多尴尬。以公众参与为例，由于没有公众参与程序这样的配套规定，也缺乏政府对公众意见如何回应等规定，公众参与的法治本义必将大打折扣。

    马怀德也认为：“湖南省的行政程序规定，它所做的是第一次的探索，是在省政府规章一级的探索，特别是在信息公开制度方面，可能还面临着很多新的问题。”

    为了更好地落实《规定》的每一项制度，除了要求湖南省一级制定配套措施外，专家们希望更高级别的法律规章也要应时出台。只有相关的法规形成一个相对完整的系统，才能使湖南这部创新性的《规定》发挥最大的功用。

推动行政程序立法

    “制定统一的行政程序法，势在必行。”国务院法制办副主任郜风涛认为，“应该鼓励各地积极探索，为制定行政程序法积累经验。”

    据了解，自1989年行政诉讼法出台后，制定《行政程序法》的呼声便一直没有消停过。在近年的全国两会上，每年都有许多代表委员提交议案、提案，要求制定《行政程序法》。2003年，《行政程序法》列入十届全国人大常委会五年立法规划，但由于多种原因至今尚未启动。

    曾参与过调研和撰写“行政程序法”草拟稿的王锡锌告诉《民主与法制时报》记者，上一届人大是全国性的程序立法的绝好时机，从1999年开始，专家们就做了大量的调研工作，并在2003年把修改了23次的“行政程序法”草拟稿提交给了全国人大法工委。

    错过了这次出台的良机，这部现代法治政府中非常重要的程序法律并没有列入本届人大的立法计划。为此王锡锌稍感遗憾，但他乐观预测，湖南这个《规定》的出台必将为全国性行政程序立法赢得又一次发展良机。

    “加快行政程序立法，可以考虑按照‘地方推动中央、农村包围城市’的战略思路，千万不要等到全国30多个省市区都起草了行政程序立法，中央才启动。”马怀德预计，“乐观估计，5到10年内，行政程序法有望出台；悲观估计，那就要10年以外了。”

    “一部良好的程序法胜过一百部完善的实体法。程序法制建设必须加快。”最高人民法院副院长江必新强调说，“尽管我国社会处于转型期，但行政程序法律具有相对稳定性，可以统一规定在一部成文法当中。”

    改革开放30年来，随着社会主义民主法制建设的不断加强，我国先后制定并实施了一系列规范行政行为的重要法律和行政法规，行政执法基本实现了有法可依。但与此同时，广大人民群众对政府依法行政的要求也越来越高，加快行政程序立法、规范行政权力运行显得愈来愈加重要。

    郜风涛副主任介绍说：目前，我们还没有出台一部统一的行政程序法，有关行政程序的规定缺乏系统性，行政程序的可操作性不够强，违反行政程序规定的法律责任不够明确，造成立法资源的浪费，同时也可能出现法律冲突或者是遗漏的情形。要解决这些问题，建立统一的行政程序法律制度势在必行。

    “在目前统一的行政程序法还没有出来之前，应当支持鼓励各地方开展行政程序立法的探索，为国家行政程序立法积累经验。”郜风涛副主任说，“湖南省在全国率先制定行政程序规定，我相信必将带动其他地方行政程序的立法，为进一步完善我国行政程序立法提供宝贵的实践经验。”