■建立公务员正常退出机制就是建立公务员吐故纳新机制，保证公务员队伍高度专业化。

    ■从反腐的角度看，建立公务员正常退出机制的重点和难点还是县处级以上的领导干部怎样正常退出。

    近日，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008~2012年工作规划》（以下简称《工作规划》）。在这份1.2万字的《工作规划》中，有11个字格外引人注目——建立公务员正常退出机制。

    对于这11个字，《工作规划》中没有任何阐释，仅仅是这11个字而已。这给公众带来了疑问：公务员正常退出机制如何建立？但公众却从这个简单的句子中看到，公务员的终身制或将被打破，中国的干部人事制度将面临一场变革。有学者认为，退出机制的建立将在一定程度上标志着公务员“铁饭碗”的机制逐渐被打破。

    事实上，2005年颁布的《公务员法》中，对公务员正常退出机制已有所涉及。“但只是原则性的规定，没有很明确的规定。”北京大学法学院教授姜明安告诉《民主与法制时报》记者。

    而这些不明确的规定也正是制定《公务员法》过程中的争议所在。《公务员法》起草小组成员之一、国家行政学院教授宋世明一一列举：“主要有三大点。第一，是否设置职位聘任制；第二，自愿退休的问题；第三，公务员辞职是否规定最低服务年限。”而这3点也是宋世明认为在建立公务员正常退出机制中的关键所在。

退出机制的根本

    清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明认为，公务员的正常退出机制，应该是基于公务员制度整体的转型。公务员的正常退出，包括“因犯罪被开除公职，被问责，退休以及改革开放中阶段性的干部分流、个人辞职下海等”。但“这些不是将来公务员正常退出的主要部分”，大量的退出则是在人才市场的竞争中，优胜劣汰，这应当成为主导的制度模式。“正常退出应成为经常性的措施，是常态化的，应该是干部选拔任用竞争性的体制。”

    任建明表示，公务员的用人机制，应当是公开竞争的，或者是市场型的机制。“将来越来越多的应该是雇员制、聘任制，进入退出就很正常了。”而对于有腐败行为能不能及时发现，有了失误，能不能问责，任建明说，其中涉及到“执行的问题”，更重要的则是基于整个干部体制的根本性的改革、基于全新模式的优胜劣汰、干部选拔任用制度的变革。

    在宋世明看来，建立公务员正常退出机制就是建立公务员吐故纳新机制，保证公务员队伍高度专业化。

    “进去容易出来难”“能进不能出，能上不能下”“易进难出，难进更难出”这些都是对公务员退出机制不畅通的描述。宋世明表示，职业终身制是公务员的基本任用制度，是公务员制度固有的弊端之一。公务员队伍的吐故纳新机制不畅，是世界各国公务员制度的共性，也是世界各国公务员管理所面临的共同问题。

    自20世纪90年代以来，西方发达国家就开始寻找解决公务员制度固有弊端的出路。那时，世界各国基本走向是开始探索职位聘任制，对职业终身制进行扬弃。“从主要发达国家的发展趋势来看，职位聘任制的比例越来越大，通过这种方式，建立公务员的正常退出机制。原来终身制，现在是合同聘任制，到了任期就走了。”宋世明说，新西兰、澳大利亚已经基本上抛弃了终身制，建立了聘任制。

    “过去西方国家是通过职业化保证专业化，现在是通过灵活的方式实现专业化。他们过去和现在的共同点是都强调，公务员是专业化的队伍，不是什么人都可以干的，但实现的方式不一样。灵活性的制度安排就是聘任制，这是发达国家建立公务员退出机制的基本方式，是非常可靠并且行之有效的。”

“沙漠里的小雨”

    对西方国家而言行之有效的聘任制，在中国纳入国家法律中却经历了一场激烈的讨论。最终，职位聘任制被写入《公务员法》，其第十六章均为职位聘任的相关内容，其中规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”

    宋世明解释：“中国的公务员制度，一种是职位常任制，一种是职位聘任制。职位聘任制，仅仅起辅助作用。”对于西方国家抛弃职位常任制，系统地采取职位聘任制的做法，宋世明认为，在中国，“这个时代还没有到来”。

    实际上，我国部分地方已经开始公务员聘任制的试验。

    今年3月，《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》公布，规定行政机关聘任制公务员聘任合同期限为1-5年，由用人机关根据工作任务和工作目标确定。该办法规定，聘任制公务员职位分为专业类职位和辅助类职位。

    今年1月，上海浦东新区被国家人事部批准试点探索建立聘任制公务员制度。之后，浦东新区首次公布6个聘任职位，向社会进行公开招聘。据了解，此次招聘公开面向海内外各类人才，有159人参加报名，6个职位中5个有满意人选。目前，浦东新区首批聘任制公务员与用人单位正式签约，聘期为1至3年。

    有学者认为，深圳、浦东的“试水”，能否给公务员制度改革带来新转机，还是要在突破现有机制和体制上下功夫，关键是有一套完整的制度体系，畅通公务员的退出渠道。否则，这些“试水”也就是一场公务员改革秀，只能停留在“试”的阶段。不少地区对公务员制度的改革和探索，大多是“雷声大，雨点小”，究其根本，还是没有真正意义上消除公务员终身制。

    宋世明对职位聘任的实施并不满意：“简单地说，到目前为止，《公务员法》第十六章职位聘任就没有实施。公务员法已经出来了，出来了就不要让它作为摆设，就让它实施。但有的事情很难，有的部门不愿实施。”

    对于个别地方的试行，他认为：“就像庞大的沙漠里，下了那么几滴零星小雨，一会儿就没有了。”