行政官司素有“诉讼第一难”之称。《行政诉讼法》实施已有18年之久，在全国各地行政诉讼案件的被告席上，行政机关负责人的缺席比例相当大，主动坐在被告席上的行政首长更是微乎其微。许多行政领导怕当被告，怕败诉，因而不应诉、不出庭，在诉讼中只委托一般工作人员应付了事。这就造成了行政机关违法行为自纠难、民怨民怒平息难、行政执法水平提高难、司法环境优化难，俗称“四难”。而行政机关负责人出庭应诉是解决上述“四难”的关键。

    行政首长不出庭应诉既有封建“官本位”思想的存在（将司法审查看作是行使行政权的障碍或“紧箍咒”），更有法律上的缺陷。现行的《行政诉讼法》及其相关的司法解释，对行政首长出庭应诉存在法律缺失，行政首长是否出庭应诉全凭行政首长个人自觉。但如果以立法的形式，规定行政机关首长必须出庭应诉，目前条件还尚不成熟。因此，在立法尚未成熟前，可以建立相应的行政机关首长出庭应诉制度，规范行政机关首长的出庭应诉，这对保护行政相对人的合法权益、提高行政机关的依法行政水平和构建和谐社会都有积极的促进作用。

    所谓行政首长出庭应诉制度，是指法院在审理行政案件和执行行政机关的具体行政行为时，行政机关的法定代表人必须按法院的要求出庭应诉、参与执行的一项制度。虽然这一制度在《行政诉讼法》中没有明确规定，但司法实践证明，在行政诉讼中设立行政首长出庭应诉制度，对于改变行政审判的执法环境，提高法院审理行政案件的质量和效率，正确实现行政诉讼法的任务，具有重要意义。而且，司法界的实践已经越来越迫切地提出了设立这种制度的要求。

    具体思路，可以由地方政府出台相关文件，明确行政首长出庭应诉的具体要求，譬如规定本年度第一起行政诉讼、以本级政府名义作出具体行政行为而引起的行政诉讼案件，单独提起的行政赔偿案件等等，行政首长必须出庭。确有正当理由不能出庭应诉的，应当由本单位的副职代为出庭应诉。

    目前，对于行政机关首长出庭应诉，全国各地出台了一些相关规定，但由于许多个人因素和其他因素的原因，没有落实到制度上。因此，政府在制定相应的规章制度时，应顺应形势的发展和工作的要求，制定行政机关首长出庭应诉的强制性规定，并将行政机关首长出庭应诉的情况纳入政绩考核的内容。这样，行政诉讼的目的才能真正达到。