2008年3月8日，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大一次会议上作人大常委会工作报告时强调，今年将修改《国家赔偿法》。这部近几年屡遭指责的法律自颁布至今已有14年。当年的起草者、如今的修改者在接受《民主与法制时报》记者采访时说，这部法律有其制度和时代的局限性，成为实施最差的法律之一。但它为保护公民权利提供了具体的制度保障，作出了贡献。
　　
　　“颁布时备受瞩目，实施中却收效甚微。”说到已提上修改日程的《国家赔偿法》，来自黑龙江省的十一届全国人大代表孙桂华作出如此评价。

　　孙桂华是哈尔滨市检察院副检察长，在长期的司法实践工作中，她发现，国家赔偿门槛高、标准低、范围窄，老百姓往往很难进入国家赔偿的司法程序。

　　针对《国家赔偿法》实施14年来出现的诸多问题，在3月5日开幕的十一届全国人大一次会议上，孙桂华再次向全国人大提出修改《国家赔偿法》的建议。

　　这是孙桂华5年来第二次向全国人大提出修改《国家赔偿法》的建议。在十届全国人大二次会议上，孙桂华就呼吁对《国家赔偿法》进行修改，当时她的议案获得了31名黑龙江省籍全国人大代表的联名支持。

　　由于现行的《国家赔偿法》存在立法缺憾和一些与时代发展不相符合的规定，这部颁布于1994年的法律在过去的14年中一直争议不断。在十届全国人大期间，曾有来自不同省份代表团的500多名全国人大代表，联名向全国人大常委会议案委员会提交13份议案，要求修改《国家赔偿法》。

　　持续不断的呼声，最终推动了《国家赔偿法》的修改，它被列入2007年的立法规划。消息透露，《国家赔偿法（修改草案）》目前正在制定中，一部新的《国家赔偿法》有望在今年出台。

从一个章节到一部法律

    上海律师牛勇从事行政诉讼法律服务8年时间，在亲自办理的几十起诉讼案件和接待的大量法律咨询中，他每天都要和《国家赔偿法》打交道。

　　“大多数行政诉讼案件都涉及国家赔偿的问题，但即使行政相对人处于有利地位，行政机关也主张和解。否则，行政相对人就会败诉或者实际拿不到赔偿。总之，赔偿的效果令人失望。”牛勇对《民主与法制时报》记者说。

　　这种对现行《国家赔偿法》的失望情绪，早已在社会各界蔓延开来。

　　中国政法大学教授马怀德不讳言公众对《国家赔偿法》的不满。马怀德教授是《国家赔偿法》的起草者之一，也是该法本次修改的亲历者之一。

　　“法律颁布之前，实践上还有国家赔偿的例子，但颁布之后，反而几乎找不到赔偿的例子了。有人将这部法律戏称为‘国家不赔法’。”马怀德说。

　　“但是，行政法律从没有到建立，国家赔偿规则从附属于行政法的一个章节，到自成一部独立的法律，《国家赔偿法》在这样的背景下产生，因此它的颁布有重大意义。”不管《国家赔偿法》近几年遭到怎样批评，马怀德教授始终强调一个观点，《国家赔偿法》从“无”到“有”，它为保护公民权利提供了具体的制度保障、作出了巨大贡献。

　　1986年10月4日，为推动我国的行政法制建设，行政立法研究组在人民大会堂成立。研究组成员14位，江平任组长，副组长罗豪才、应松年，其余成员为朱维究、姜明安、肖峋、高帆、皮纯协等。研究组成立后，草拟了《行政诉讼法》，这部法律于1989年颁布。

　　“行政诉讼中有权益受到损害而得不到赔偿的问题，是个不容忽视的问题。可是当时没有赔偿法怎么办，于是就在《行政诉讼法》最后设了一章。”《国家赔偿法》核心起草者和组织者应松年教授说。

　　“当时讨论的时候，有同志主张，干脆把实际上属于行政赔偿的问题也写入行政诉讼法，在最后加上一章。但是我们这些学者比较保守，认为行政诉讼法是个程序法，不能把实体的问题也加进去。后来就决定把赔偿的问题以后单独起草一个稿子，行政诉讼法后面只写赔偿的程序。制定行政诉讼法以后，我们就开始研究国家赔偿法。”应松年教授说。

　　《国家赔偿法》的初稿在1991年4月完成，行政立法研究组向全国人大常委会法制工作委员会提交后，经人大法工委修改及进一步征求意见，拟定了国家赔偿法草案。

　　1994年《国家赔偿法》草案在八届全国人大常委会第七次会议上通过，1995年1月1日正式实施。

5000万元一分没花

    马怀德教授认为，相对于《国家赔偿法》颁布之初被寄予的期望，这部法律的实施过程确实令人失望。

　　“2005年时，在北京市召开纪念《国家赔偿法》实施10周年的会议，一位教授指出，我们在实施赔偿法的10年里，教训远比经验多。我认为，必须承认，《国家赔偿法》是实施得最差的法律之一。”

　　“在公众层面，由于赔偿法的实施效果差，国家赔偿案件少与侵权行为多形成巨大反差。公众于是对这部法律失望了。而在司法层面，司法界也很无奈。举个例子，深圳市每年预留的国家赔偿经费是5000万，但年终时却一分没花。为什么呢？因为按照错案追究制度，去领钱就意味着出现错误，要受到责任追究。不是没有费用，是费用用不上。这里面有一个制度设计问题。”马怀德对记者说。

　　十几年来，从一线法律工作者到法律专家，人们对于《国家赔偿法》制度层面的讨论从没有停止。但是，马怀德认为，真正令《国家赔偿法》引起全民关注的还是那几个引发轰动的典型案子。

　　2004年11月，河南省三门峡市湖滨公安分局对高铁钢连续逼供16昼夜后，高铁钢作为“杀人喂狗嫌疑犯”被关押677天。事后，高铁钢被宣告无罪。湖滨公安分局和湖滨区检察院按超期羁押日均55.93元的标准赔偿。此案经媒体披露后，“一天的自由值多少钱”成为公众讨论的焦点。

　　无独有偶。黑龙江哈尔滨铁路工人史延生因“抢劫”被判死缓，其母等3人被判包庇罪，后被证明都是冤案。他们一家七口共被羁押5101天，仅获赔偿6000余元，一天的自由折价仅一元多钱。

　　这两个案例直接拷问《国家赔偿法》的赔偿标准。而另外两个更具轰动效应的案例，则将提议多年的“精神赔偿”瞬间纳入《国家赔偿法》的视线。

　　2001年1月，陕西泾阳县农家女麻旦旦遭遇“处女嫖娼案”，将泾阳县公安局和咸阳市公安局告上了法庭，要求赔偿精神损失费500万元。最后，麻旦旦仅获得泾阳县公安局支付的违法限制人身自由两天的赔偿金74.66元，麻旦旦提出的精神伤害赔偿被驳回，理由是该诉讼请求无法可依。

　　2005年，在湖北佘祥林“杀妻”冤案平反昭雪后申请国家赔偿过程中，国家赔偿双方当事人之间发生分歧最多、引起社会反响最大的问题，就是佘祥林应否得到精神赔偿。