既要改善代表结构，放大底层农民工的声音，又要顾及代表的履职能力，避免代表的随意流动。这种相互冲突的尴尬，已成为义乌人大所面临的一大困境，而这，其实也是拥有农民工代表的一些地区的共同烦恼。

曲线参政的“准代表”

　　与“失踪代表”、“精英代表”的内在冲突相比，农民工进入权力机关的另一个关卡是代表名额过少。“义乌有一百多万外来人口，而提供给外来人员的市人大代表名额只有11个，实在太少。”秦黄娣坦言，她的一大心愿是希望义乌增加外来人员的人大代表名额。

　　按照现行选举法的规定，各级人大代表的名额是根据户籍人口核定的，农民工代表实际上是挤占了当地代表的名额，多选出一个外来农民工代表，就意味着要减少一个当地代表的名额。“农民工代表的名额受到限制，实际上是一个制度性障碍，根子就在于我国人大代表名额是按照户籍人数分配的，并没有将外来人口考虑在内。”浙江大学地方政府与社会治理研究中心主任陈剩勇教授在一项调查报告中指出：“要解决农民工代表名额过少的问题，最根本的还是要改革我国的户籍制度。”

　　有人士认为，全国人大已经明确了农民工的选举权，这一群体的被选举权也理应得到确认。陈剩勇认为：“流动人口的民主权利应当与户籍真正脱钩，应当随着人员的流动而流动，选民登记以及人大代表名额确认应当以本地常住人口为依据。那么，不管是流入地还是流出地都可以从容进行选举，不必有太多顾虑。”

　　事实上，在农民工等外来人员的代表名额一时难以大幅度增加的情形下，义乌市已经开始探索一条“准代表”的新路。

　　据义乌人大相关人士介绍，从上一届开始，通过各个行业协会、镇和街道组织推荐以及公开报名等方式，再经过市人大常委会审查，义乌产生了25名旁听人代会的外来人员，这些旁听代表的任期是1年。秦黄娣就是上一届的旁听代表之一，如今她已成功“转正”。

　　一位旁听代表如此描述他的经历：“我们这些旁听代表虽然不是正式的人大代表，但我们也像人大代表一样，可以提出自己的意见和建议。”记者了解到，对于这些旁听代表提出的建议和意见，义乌市人大常委会会专门整理成材料，转给政府有关部门，政府有关部门需要认真研究这些意见、建议，并及时予以答复。义乌人大相关人士表示：“虽然没有法定的硬性要求，但这种制度设计，在一定程度上缓解农民工等外来人员代表名额过少的难题，进一步推动了外来人员参与义乌的政治生活。”

　　作为一种新的民主尝试，农民工当选人大代表尚在不断试验之中。义乌的民主实践已显示，农民工代表所出现的一些问题，有些可以由地方实践者自行调整、逐步完善，但有些已超出了改革者所能调控的范围。必须尽快作出全国性的制度创新或规范，并推动农民工代表由个别转向普及，由实验转向制度。这不仅是中国两亿多农民工的深切期盼，也是中国民主政治必须构建的一项重点工程。