【编者按】

　　近年来，来自各个方面的环境执法需要垂直管理的呼声一直未断，对此，国家环保总局的官员始终没有给予正面回应。“对于环保部门自己来说，目前亟须环境执法和监测系统的垂直。”在环境形势仍然不容乐观的今天，国家环保总局副局长潘岳不再隐晦自己的观点。他认为，目前，“地方环保局的地位最为尴尬，他们中有很多人坚持原则，但往往是‘挺得住的站不住’”。

　　2007年11月12日，全国人大环资委主任委员毛如柏表示，人大环资委将通过立法界定地方政府与国家环境执法部门的权力与责任，确立执法部门独立严格执法的地位，对地方政府干扰执法的行为追究相应的行政责任。

　　独立执法和垂直管理真能解决环保这个“老大难”问题吗？

垂直管理不是万能药

　　近年来，在行政执法管理体制改革方向上，变属地管理为垂直管理一直是个颇为热门的趋势。且不说早就垂直了的海关，近年来，先后“垂直”的就有国税、地税、工商、质监、土地等多个行政部门；而一直不断被呼吁、暂时尚未“垂直”的还有审计、环保、统计等部门。一时间，行政改革“垂直管理”成为包治百病的灵丹妙药。

　　很多专家认为，垂直管理确实有一些好处，如摆脱来自地方政府的掣肘，提高行政执法效率等。海关、国税等部门，由于其职能的特殊性，对其进行垂直管理具有某种天然的合理性和必要性。但这种源于职能特殊性的垂直管理，是否可以被无限夸大并推而广之？其实，凡事都有利有弊，垂直管理也有其不容忽视的弊端。

　　中国社会科学院梁本凡研究员认为：在市场经济条件下,过度的行政干预意味着市场配置资源效率的牺牲。同时，行政不作为与不到位，同样也会带来社会福利的损失。因此，科学健全行政执法管理体制改革一定要保持行政效益和行政风险成本之间的平衡，如果其中一个方面太过于被强调，就意味着另一个方面被弱化。垂直管理是一种强化行政干预的制度，其制度风险不能忽视。例如，属地上级执法机构直接对属地基层企业执法，如果上级执法机构人员多，力量大，可能会产生干预过度而影响地方经济发展的风险；如果上级执法机构人员少，力量小，可能会产生执法不到位、环境保护目标难实现的风险。相对于水平管理，垂直管理是一种更官僚主义的难以为社会所监督的行政管理体制，官僚主义行政管理的制度效率与制度风险是不言而喻的。

　　其次，既然地方政府也是一级政府，其组织体系的健全、部门配置完整，是其有效履行一方公共管理责任的制度前提。从行政组织体系健全完备、行政职能运行是否有效的角度来看，垂直管理体制上收地方权力，势必弱化地方政府的综合社会管理能力和责任。如果过多的地方职能部门被“垂直”划归上级管辖，必然带来地方政府组织功能的残缺，影响其行政效能的发挥。